«Нам нужны объединенные информационные госресурсы»

30 сентября 2008 года

Уходят в прошлое времена, когда использование ИТ в государственном секторе существенно отставало от развития современных технологий в бизнесе. Сегодня деятельность практически всех государственных органов и служб в большой степени зависит от применения различных ИТ-систем. Так, в Счетной палате РФ уже десять лет работает информационно-телекоммуникационная система, созданная в соответствии с указом Президента России. О том, как сейчас обстоят дела с информатизацией работы этого ведомства и как внедрение ИТ помогает в решении стоящих перед ним задач, научному редактору PC Week/RE Ольге Павловой рассказал директор департамента информатизации Счетной палаты Владимир Бескровный .

PC Week: В чём заключается деятельность возглавляемого вами ИТ-подразделения?

Владимир Бескровный: Для начала я хотел бы немного пояснить, чем непосредственно занимается сама Счетная палата. У нее существует два вида основной деятельности: контрольно-ревизионная, включающая разного рода проверки, и экспертно-аналитическая. Мы выполняем три вида аудита: финансовый, стратегический и аудит эффективности. А экспертно-аналитическая деятельность предполагает подготовку заключений на законы и любые другие подзаконные акты, касающиеся расходования бюджетных средств.

Все эти виды аудита подразделяются на три этапа. Сначала проводится предварительный контроль, результатом которого является выдача заключения на проект Федерального закона о бюджете на очередной год, а также заключений на проекты бюджета Пенсионного фонда, бюджета Фонда социального страхования и других государственных и внебюджетных фондов. Здесь следует отметить, что в прошлом любой бюджет составлялся на три года, а сейчас продолжительность его действия увеличилась до шести лет. По большому счету это очень интеллектуальная деятельность, поскольку здесь нет предмета контроля как такового — это оценка ВВП, инфляции, возможностей выполнения бюджета, т. е. фактически аналитическая задача. Дальше идет этап оперативного контроля за выполнением бюджета, и здесь в значительной мере используются более простые формы контроля. Но тем не менее одна из задач заключается в том, чтобы спрогнозировать те новые риски, которые возникают в связи с той или иной динамикой бюджетного процесса, изменением макроэкономической ситуации и т. д. И наконец, последний этап — составление заключения на уже исполненный бюджет. Данная задача в большей степени представляет собой финансовый контроль за выполнением закона, что связано с переходом на бюджетирование, ориентированное на результат.

Соответственно деятельность нашего ИТ-департамента связана с информационной поддержкой и автоматизацией выполнения всех рабочих процессов в целях минимизации ресурсов, прежде всего людских. Каким образом мы это делаем? Во-первых, это перевод всех необходимых документов в электронный вид и ведение баз данных; во-вторых, расширение внутренней системы поиска и навигации в достаточно большом информационном поле, что позволяет сократить время обнаружения любого документа; в-третьих, это поддержка выпуска всех документов, включая их публикацию в информационных ресурсах, и создание развитого инструментария обеспечения сложных видов аудита.

PC Week: В чем вы видите особенности работы возглавляемого вами подразделения?

В. Б.: Я давно занимаюсь информатизацией и считаю, что информационные системы большинства органов государственной власти следует рассматривать как автоматизированные системы обработки и передачи информации. Входными и выходными данными здесь являются документы или информация. Поэтому весь процесс автоматизации можно разбить на совершенно простые этапы: сбор и подготовка данных, получение данных для каждой из существующих задач, обработка, анализ и визуализация этих данных, подготовка выходного документа, принятие выходного документа и публикация его в информационных ресурсах, как внутренних, так и внешних.

Но говоря о деятельности непосредственно нашего департамента, я бы выделил три особенности, которые мне представляются наиболее важными. В отличие от коммерческих организаций, где имеются достаточно ясные и понятные критерии эффективности деятельности ИТ-службы или внедрения ИТ-систем, базирующиеся на получении экономического эффекта и повышении конкурентоспособности, для госучреждений такие показатели, на мой взгляд, до настоящего момента вообще не сформулированы. Если рассматривать данный вопрос с точки зрения предоставления услуг обществу, гражданину, бизнесу, то здесь всё более или менее понятно: это система “Единого окна”, интеграция услуг, повышение пропускной способности, сокращение времени на предоставление услуг и т. д. А вот внутреннюю работу любого государственного органа оценить весьма сложно. Поэтому обоснование ИТ-проектов, выполняемых там, с формальной точки зрения представляется крайне затруднительным, хотя при этом мы можем получать некоторое сокращение ресурсов, реализовывать те или иные функции за счет уменьшения времени обмена информацией, поиска и получения разных справок, документов и т. д. Здесь я хотел бы попутно заметить, что сегодня в Счетной палате появляются новые, всё более наукоемкие аналитические задачи, решение которых без применения современных ИТ-систем просто невозможно.

Вторая особенность состоит в том, что наша деятельность отличается большей регулируемостью со стороны основных законов, в первую очередь № 94-ФЗ, и подзаконных актов. При этом, на мой взгляд, эта действующая законодательная база слабо адаптирована к ИТ-проектам, особенно сложным, она в большей степени ориентирована на закупки товаров и услуг. Поэтому данный закон заставляет нас “пилить” весь большой проект на маленькие кусочки. Чтобы создать решение на уровне автоматизированных рабочих мест или подсистем, требуется сначала закупить оборудование, потом провести пусконаладочные работы, затем отдельно проектные. Подобный порядок работ связан с сопровождением многих решений, приходится также прилагать немало усилий для выполнения формальных процедур.

И наконец, третья особенность связана со спецификой нашей страны, а точнее, нынешнего этапа ее развития. У нас всё время происходят то административная реформа, то изменение или перераспределение функций, а под них надо постоянно адаптироваться и с точки зрения информационной базы, и с точки зрения регламентов. Для Счетной палаты это очень актуальный вопрос, потому что в настоящий момент произошло серьезное реформирование бюджетного кодекса. Вообще говоря, если в организации имеется достаточно развитая информационная система, то приходится всё время заниматься подобными вещами. Например, при создании нового министерства происходит перераспределение финансовых потоков, поэтому подсчитать некоторые бюджетные компоненты иногда невозможно в связи с изменением бюджетной классификации.

PC Week: Как осуществляется поддержка работы Счетной палаты?

В. Б.: У нас созданы программные комплексы, охватывающие все рабочие процессы основной и административно-хозяйственной деятельности. Эти системы декомпозированы по пользовательскому интерфейсу и функциональной предназначенности в соответствии с должностными категориями основного персонала. То есть у нас реализованы интерфейсы и функционал для инспекторов — это первый уровень. Второй уровень — это руководители подразделений, третий — коллегия Счетной палаты, аудиторы, председатель и его заместитель. Для всех них имеются свои интерфейсы и функционал.

Помимо этого у нас с 2006 г. действует ситуационный центр, который решает две основные задачи. Первая из них связана с подготовкой решений, для чего используется ПО, предназначенное для моделирования бюджетного и социально-экономического процессов, прогнозирования, расчета рисков по основным показателям бюджетного процесса. Для этой задачи у нас также имеется специальный инструментарий, позволяющий проводить кластерный анализ, data mining и text mining. Это инструментарий достаточно ограниченного пользования, но мы исходим из того, что путем компоновки отдельных его элементов мы создаем среду специалиста-аналитика. Более того, мы считаем, что разработка отдельной программы для каждой конкретной аналитической задачи — это абсолютно неправильный подход, который к тому же сложен и дорог. При наличии же расширенного инструментария наши специалисты могут реализовать свой аналитический метод и проанализировать любую задачу.

И вторая задача ситуационного центра — это непосредственно поддержка процесса принятия решений. Так, коллегия Счетной палаты уже второй год работает в электронном режиме. Реализованы все регламенты, связанные с принятием решений по тем или иным проверкам, а также создан программный компонент, поддерживающий работу инспекторского состава в контрольных мероприятиях – скажем, на выезде. Он не имеет удаленного доступа, что связано с вопросом обеспечения безопасности информации, но тем не менее интегрирован с прикладными программными ресурсами центрального офиса. Благодаря этому наши инспекторы имеют возможность работать в одной среде как в офисе, так и на местах.

PC Week: Решением каких задач занят сегодня ваш департамент?

В. Б.: В первую очередь следует выделить большой проект по адаптации прикладного ПО к новой редакции бюджетного кодекса. Это совершенно иная форма финансирования госструктур, которая во многом связана с проведением последующего контроля. У нас появились новые субъекты бюджетного процесса — “Олимпикстрой” и “ Роснанотехнологии”, а также два фонда со своей логикой формирования бюджета, которые надо контролировать.

Второе важное направление нашей работы — это продолжение внедрения информационных систем поддержки проектного аудита. Наша главная цель здесь — добиться правильного контроля за проектами. Для этого проводится интеграция систем административно-хозяйственной деятельности прежде всего на уровне информационно-организационного обеспечения и взаимодействия. Мы разрабатываем и внедряем единые принципы хранения данных и обмена ими между бухгалтерской и кадровой системами. До конца года — а именно тогда мы планируем завершить эту работу — нам еще необходимо решить целый ряд проблем в основном организационного порядка и в меньшей степени — технологического. Дело здесь в первую очередь в регламентации процедур. Если я получаю данные из другой системы, то я должен знать, в какой степени они достоверны.

Вообще нам приходится постоянно заниматься изменением и реформированием регламентов деятельности Счетной палаты. Есть несколько путей решения этой задачи: либо вы создаете ИТ-систему, не меняя существующие регламенты, либо переписываете все регламенты под новую систему, либо выбираете компромиссный вариант. Я считаю, что третий путь наиболее правильный, и именно его мы и реализуем. К счастью, у нас имеется полное взаимопонимание с руководством нашей организации, и буквально год-полтора назад мы переписали ряд своих нормативных документов, адаптировав их под реалии работы информационной системы.

При этом нам приходится также решать проблему готовности пользователей. К сожалению, очень многие люди с трудом воспринимает сложные сервисы, и это серьезно мешает внедрению систем. Поэтому мы проводим обучение сотрудников, как индивидуальное, так и комплексное, устраиваем различные демонстрации. Учитывая дифференциацию наших сервисов, мы практикуем проведение дней информации в отдельных подразделениях, в рамках которых решаются все имеющиеся у них технические проблемы, а также организуем дополнительные занятия, ориентированные на конкретное подразделение. Такие дни проходят не часто — один-два раза в год, но мы стремимся охватить все подразделения. Кроме того, мы уделяем большое внимание тому, чтобы в теле программного продукта существовало максимально возможное количество справочников, которые позволяют, находясь в системе, получать всевозможные справки, указания и пр.

И наконец, в настоящее время мы реализуем еще один важный проект, направленный на повышение надежности предоставляемых нашим департаментом сервисов. Деятельность Счетной палаты в значительной степени опирается на использование информационных систем, поэтому остановки в их работе сразу поражают те или иные выполняемые операции. Для решения этой задачи мы применяем кластеризацию систем, а также другие способы “горячего” резервирования.

В этой связи я хотел бы также отметить, что в нашей основной деятельности мы используем программные продукты отечественных разработчиков, в частности пермской компании “Прогноз”. Мы считаем, что адаптировать большинство систем, предназначенных для поддержки аудиторской деятельности, значительно дороже и сложнее, чем создавать системы, полностью ориентированные на задачи нашей организации. Область деятельности Счетной палаты весьма своеобразная, и соответственно процедуры контроля за бюджетами тоже уникальны.

PC Week: Как, на ваш взгляд, повлияла реализация всех этих проектов на работу Счетной палаты?

В. Б.: В первую очередь следует отметить, что в связи с повышением интеллектуальности контрольной деятельности и внедрением нового бюджетного кодекса объем работ, выполняемых Счетной палатой, за последние два-три года возрос на 30—40%, тогда как численность персонала увеличилась менее чем на 5%. Я считаю, что это результат того, что люди стали меньше ходить друг к другу и копаться в папках в поисках необходимой им информации. Теперь все сведения можно получить из действующих информационных систем.

Второй, отнюдь не количественный, результат заключается в том, что внедрение информационных систем снижает уровень волюнтаризма при принятии решения. Реорганизация нашей нормативной базы привела к более четкой регламентации рабочих процессов, что позволило сузить возможности для каких-либо нарушений.

Кроме того, надо сказать, что сегодня существенно расширились возможности повышения глубины анализа за счет привлечения большого объема данных, упрощения расчетных функций, визуализации результатов, вплоть до трехмерной. Всё это помогает увеличить глубину оценок, и мы уже третий год официально публикуем общие рисковые оценки для ВВП, инфляции и других показателей.

PC Week: Каковы планы работы вашего департамента на будущее?

В. Б.: Наша деятельность будет развиваться по следующим направлениям. Во-первых, это завершение реализации принципа электронного офиса. На сегодняшний день более 90% обращаемых у нас документов находится в электронном виде, поэтому главная задача — придать им юридическую значимость на ведомственном уровне в соответствии с российским законодательством. Что же касается выходных документов, то они на 99% являются бумажными, хотя и переведены в электронный вид для удобства нашей внутренней деятельности. Но сегодня уже есть и примеры работы с электронными документами, в частности с Казначейством. Всё взаимодействие с этим ведомством осуществляется без каких-либо бумажных документов, а все сведения сразу заносятся в базу данных Oracle.

Во-вторых, это переход к управлению информационными сервисами, которые мы представляем в рамках ИС Счетной палаты на принципах ITIL. Сегодня у нас реализовано порядка 37—39 сервисов, начиная от Интернета и заканчивая прикладными сервисами.

В-третьих, это расширение взаимодействия с другими государственными системами. Сегодня поставщиками информации для Счетной палаты выступают около 250 разных ведомств, регионов и т. д. И самые главные из них — ГАС “Управление” и автоматизированная система Федерального Казначейства. В рамках данного направления ведется большая работа по интеграции всех государственных ресурсов. Так, у нас уже лет десять функционирует единая база данных, где поддерживаются данные по бюджетированию. Теперь туда добавились социально-экономические показатели, так что задача создания электронного ведомства является для нас первостепенной.

И наконец, это реализация проекта “Государственная информационная аналитическая система контрольно-счетных органов”. Этот проект довольно долго находился на уровне пилотного, но сейчас благодаря Минфину, Минкомсвязи и Федеральному агентству по информационным технологиям (ФАИТ) начинает развиваться. Система позволит интегрировать информационные ресурсы и создать типовое прикладное ПО всех контрольно-счетных органов РФ. Как известно, в каждом регионе имеется своя контрольно-счетная палата либо аналогичный орган с каким-то другим названием, осуществляющий внешний контроль за исполнением бюджета. Причем для всех таких органов контроля не существует единых законов, у них есть различия в полномочиях, статусе. Тем не менее основные принципы их деятельности и используемые методы одинаковы, что позволяет создать единую программную среду и соответственно общую базу данных, объединяющую результаты контрольно-ревизионной деятельности, методические сведения и другую информацию.

Данная система создается в рамках ФЦП “Электронная Россия”, ее заказчиком выступает Ассоциация контрольно-счетных органов РФ, которая делегировала эти полномочия Счетной палате.

PC Week: Какой, по вашему мнению, должна быть роль государства в развитии ИТ в госсекторе?

В. Б.: Я считаю, что роль государства нужно усиливать, и вот в какой области. Сегодня у меня складывается впечатление, что скоро самым тяжелым и отсталым звеном во всей системе государственных взаимоотношений станут отношения G2G, т. е. между ведомствами. Именно поэтому все усилия государства должны быть направлены на формирование взаимообмена данными и программными продуктами, создание общих решений для обеспечивающих систем и т. д. Интеграция в таком смысле должна быть обязательно. Однако абсолютно неправильно, когда государство начинает расширять свою деятельность, регламентируя совершенно специфические функции тех или иных министерств и ведомств.

PC Week: Спасибо за беседу.

Ольга Павлова

PC Week/RE №35 (641) 23 — 30 сентября 2008


PC Week/RE №35 (641) 23 — 30 сентября 2008